Con el amable permiso de Strelka Press, publicamos un extracto de Modern Urban Planning de John M. Levy, en palabras del editor científico de traducción rusa Alexei Novikov, “una enciclopedia de planificación urbana escrita por un urbanista y urbanista en ejercicio que respalda casi todas las tesis con un ejemplo llamativo, en primer lugar, el suyo.
¿Por qué planificar una política?
Por varias razones, la planificación suele llevarse a cabo en condiciones muy politizadas:
1. La planificación a menudo implica abordar problemas que perjudican a las personas, como la naturaleza del vecindario o la calidad del distrito escolar. Una solución de planificación que no le gusta puede invadir su vida todos los días si se implementa en el lugar donde vive o trabaja. La oposición violenta de los suburbios a las viviendas subsidiadas se debe en gran parte al temor de que afecte negativamente a las escuelas locales. En algunos casos estas preocupaciones son infundadas, en otros no, pero en cualquier caso, es fácil entender por qué hay un arrebato emocional cuando se trata de algo que los residentes creen que afecta la felicidad y seguridad de sus hijos. La rotunda oposición pública fue la principal fuerza que puso fin al programa de renovación urbana. Pocas acciones ejecutivas pueden generar más emoción que un programa que puede obligar a un habitante de la ciudad a mudarse de un apartamento o reubicar su negocio para, en palabras de un autor, "despejar el camino para una excavadora federal".
2. Las soluciones de planificación son visibles a simple vista. Edificios, carreteras, parques, bienes raíces: los lugareños los ven y los conocen. Los errores de planificación, por ejemplo, errores de arquitectura, son difíciles de ocultar.
3. El proceso de planificación, como todas las demás funciones del gobierno local, se lleva a cabo donde vive. Es más fácil para un ciudadano influir en las acciones del ayuntamiento local que en las decisiones de la legislatura estatal o el Congreso. El conocimiento del desempeño potencial estimula la participación en la planificación.
4. Los ciudadanos creen con razón que tienen algún conocimiento de planificación, incluso si no lo han estudiado oficialmente. La planificación involucra el uso de la tierra, la gestión del tráfico, la naturaleza de la propia comunidad y otros temas familiares para los residentes locales. Por lo tanto, como regla general, los lugareños no confían incondicionalmente en los planificadores.
5. La planificación implica la toma de decisiones con graves implicaciones financieras. Digamos que el Sr. X posee 100 acres de tierras agrícolas en las afueras de la ciudad. El valor de la tierra en la zona está aumentando y está claro que pronto se utilizará de forma más intensiva. Si se instalan agua y alcantarillado municipal a lo largo de la carretera que conduce a esta parcela, se puede construir a una densidad de 12 unidades de vivienda por acre; por lo tanto, el costo de un acre sería, digamos, $ 100,000. Por otro lado, si este sitio no tiene acceso a servicios públicos, su uso se limitará a la construcción de viviendas unifamiliares en parcelas de un acre, y el costo del terreno será de 10 mil dólares el acre. Esto significa que el Sr. X gana o pierde $ 9 millones dependiendo de si el plan integrado municipal incluye agua y saneamiento para su sitio. Uno puede imaginar fácilmente ejemplos similares donde el valor potencial de la tierra depende de la zonificación, la expansión de las calles, el desarrollo de la tierra, la construcción del gobierno, las medidas de control de inundaciones, etc. Incluso aquellos que no tienen más bienes raíces que su hogar pueden sentir, y con razón, que tienen importantes intereses financieros en las decisiones de planificación. Para muchos ciudadanos, la única fuente significativa de valor líquido de la vivienda no es una cuenta bancaria o acciones, sino los ingresos potenciales de la venta de una casa. Por lo tanto, las decisiones de planificación que afectan el valor de la propiedad son esenciales para los propietarios.
6. Los problemas de planificación pueden estar estrechamente relacionados con los impuestos a la propiedad. El impuesto inmobiliario es una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales y de las instituciones educativas públicas. Las decisiones de planificación que afectan el desarrollo de un territorio también afectan su base imponible. Afectan los impuestos a la propiedad que los residentes locales tienen que pagar, y lo más probable es que sean cantidades significativas. En 2013, los ingresos totales por impuestos a la propiedad en los Estados Unidos fueron de $ 488 mil millones, o poco más de $ 1,500 per cápita. El nivel de los impuestos inmobiliarios ha sido motivo de preocupación para el público durante muchos años. Esto se evidencia en la Ordenanza 13 en California y leyes similares en otros estados que establecen impuestos máximos a la propiedad.
Planificadores y autoridad
Básicamente, los planificadores actúan como consultores. El planificador en sí no tiene la autoridad para iniciar cambios en la ciudad o el distrito: para asignar fondos presupuestarios, aprobar leyes, concluir contratos o enajenar propiedades. Cuando los planificadores tienen cierta autoridad legal (por ejemplo, en relación con el control del uso de la tierra), esta autoridad es otorgada - y, cuando es necesario, quitada - por la legislatura apropiada. Así, el grado de influencia del planificador depende de su capacidad para formular su punto de vista, llegar a consensos y encontrar aliados entre quienes tienen la autoridad necesaria.
Un plan es una visión del futuro. El planificador influye en los acontecimientos en la medida en que puede generalizar esta visión. En los primeros años de planificación, como señalamos en relación con el Plan de Chicago, se asumió que el planificador desarrolla de forma independiente todo el plan (con la excepción de algunos detalles). En esos años, el trabajo del planificador era "vender" sus ideas a la sociedad y al establecimiento político local. Burnham y sus asociados han implementado este mismo esquema en Chicago con gran éxito.
Una visión más moderna es que los buenos planes provienen de la propia sociedad. Desde este punto de vista, la función adecuada del planificador es facilitar el proceso de planificación y proporcionar un juicio experto, en lugar de desarrollar el plan completo en su totalidad. Hay varios argumentos a favor de un enfoque moderno de la planificación. Primero, evita el elitismo. El planificador tiene ciertas habilidades que el ciudadano medio no tiene, pero esto no significa que sea más inteligente que otros. En segundo lugar, el planificador (y cualquier otra persona o grupo de personas) no puede tener una comprensión completa y precisa de los intereses de la población en su conjunto. Nadie más que nosotros conocemos nuestras verdaderas necesidades y preferencias. Si este es el caso, los intereses de los ciudadanos solo pueden estar plenamente representados si participan en el proceso de planificación en una etapa temprana. En tercer lugar, se puede argumentar que un plan elaborado con una participación ciudadana significativa tiene más probabilidades de concretarse que un plan de la misma calidad desarrollado exclusivamente por especialistas. La participación en el proceso de planificación en sí informa al ciudadano de los detalles del plan. Si los ciudadanos dedican su tiempo y energía al plan, lo apoyarán más. Algunos "su plan" se convertirán en "nuestro plan". Sin embargo, también hay algunos contraargumentos. Los esbozaré a continuación.
Los planificadores de hoy ven su participación en la política de manera muy diferente a como lo veían hace unas décadas. En las décadas de 1920 y 1930, era costumbre separar el proceso de planificación de la política y estar "por encima" de la política. El planificador informaba exclusivamente a la junta de planificación "apolítica". Con el tiempo, quedó claro que aislar al planificador de la política lo hace menos efectivo porque las decisiones se toman en el ámbito de la política. Además, quedó claro que el término "no político" inducía a error. Por ejemplo, la inclusión de un grupo de ciudadanos influyentes en un consejo público es esencialmente una decisión política. Es probable que un grupo de ciudadanos menos poderosos dé a los planificadores un conjunto de instrucciones muy diferente. De hecho, nadie está fuera de la política, porque cada uno tiene sus propios intereses y valores, y esa es la esencia de la política.
El concepto de que el proceso de planificación debe separarse de la política nació durante el movimiento de reforma del gobierno municipal a fines del siglo XIX y principios del XX. Durante ese período, el poder ejecutivo en muchas ciudades pasó de estructuras anteriores como el Tammany Hall de Nueva York a funcionarios públicos y, en algunos lugares, a gerentes profesionales que no formaban parte de ningún partido político. En algunas ciudades, la reforma administrativa ha dado lugar a una nueva estructura de gobierno: el alcalde electo desempeña un papel mayoritariamente ceremonial, mientras que la verdadera responsabilidad y autoridad recae en el administrador de la ciudad, que es contratado por la legislatura. Los defensores de la reforma opinaron que la política es una actividad sucia y a menudo corrupta, y cuanto menos afecte a la planificación, mejor. La visión moderna de esos eventos es que el movimiento de reforma fue hasta cierto punto una victoria de la clase media rica sobre estructuras que representaban los intereses de la clase trabajadora y los inmigrantes recién llegados. En pocas palabras, la reforma no fue tanto una excepción a la política como una redistribución del poder político.
Separación de poderes
El entorno en el que opera el planificador se caracteriza por una combinación de poder político, económico y legal. Esto se aplica a cualquier planificador de cualquier país, pero en particular a los Estados Unidos. La Constitución de Estados Unidos fue creada para limitar el poder del gobierno, no solo para proteger a la nación en su conjunto de la tiranía, sino también para proteger a las minorías de la "tiranía de la mayoría". Evidentemente, el sistema no fue creado para facilitar una acción gubernamental rápida y decisiva. El poder político en los Estados Unidos está dividido en muchos niveles. Primero, se distribuye entre varios niveles del poder ejecutivo. Los gobiernos locales y estatales son mucho más poderosos en su trato con el gobierno nacional que en la mayoría de las otras democracias del mundo occidental, como Francia o Gran Bretaña. Como regla general, los gobiernos locales y estatales reciben mucho más de sus propios ingresos que gobiernos similares en otros países. La solidez financiera y la autonomía política están entrelazadas. En los Estados Unidos, la autonomía ejecutiva a nivel estatal y local se basa en la Constitución, que, como pretendían sus autores, limita drásticamente los poderes del gobierno federal: la oposición a la concentración de poder es una tradición política estadounidense de larga data.
En segundo lugar, está la denominada separación de los poderes del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial. Esta división se remonta a la fundación de nuestro estado y la intención de los autores de la Constitución de restringir el poder supremo, estructurándolo de manera que la influencia de cada rama del gobierno se equilibre con la influencia de los otros dos. La planificación es responsabilidad del gobierno y es claramente una función del poder ejecutivo. Sin embargo, se requieren fondos para hacer realidad casi todos los planes. El establecimiento del nivel de impuestos y la asignación de fondos son funciones de la legislatura. Los poderes ejecutivo y legislativo, por supuesto, se limitan al poder judicial. Los jueces a nivel federal son nominados por el poder ejecutivo y aprobados por los legisladores. A nivel estatal y local, el mecanismo de formación del poder judicial se estructura de manera diferente: en algunos casos, los jueces son nombrados según el modelo federal, en otros son elegidos.
Además de la división del poder en ejecutivo, legislativo y judicial, el poder local puede dividirse administrativamente. Una aglomeración urbana, que es una sola entidad económica y social, puede dividirse en decenas o incluso cientos de jurisdicciones. Paralelamente a los distritos administrativos, puede haber varios distritos, cuyo liderazgo tiene ciertos poderes y responsabilidades ejecutivos. Por ejemplo, los distritos escolares generalmente tienen el poder de recaudar impuestos y, en algunos casos, enajenar la propiedad. En muchos estados, los Consejeros de Distrito son elegidos directamente por los residentes del Distrito, que a su vez elige al Superintendente de Distrito. Por tanto, la estructura administrativa que rige las escuelas es paralela a la estructura del gobierno local y no forma parte de ella. Sin embargo, ambas estructuras cobran impuestos a la misma población, tienen la autoridad para tomar decisiones sobre el uso de la tierra, emitir deudas y realizar inversiones de capital. Otras autoridades, por ejemplo, las responsables del suministro de agua, alcantarillado o transporte, pueden organizarse de manera similar.
Estados Unidos tiene una sólida tradición de respeto por los derechos de propiedad privada. Un conflicto legal entre el estado y los propietarios es inevitable. Los límites de estos derechos los determina en última instancia el poder judicial. Además, como ya hemos señalado, los tribunales a menudo actúan como guardianes de los derechos privados y, como tal, pueden requerir determinadas acciones de otras ramas del gobierno. Quizás el ejemplo más famoso sea la lucha judicial contra la segregación racial en las escuelas, pero se pueden citar otros ejemplos. Por ejemplo, la interpretación de la corte de la Ley de Estadounidenses con Discapacidades (ADA) de 1992 define claramente las responsabilidades del gobierno municipal en esta área y la cantidad de fondos que deben asignarse para apoyar a las personas con discapacidades.
El poder en la esfera no gubernamental también está muy distribuido. Como votantes, los ciudadanos son la fuente de poder. Pero los individuos también pueden formar grupos de influencia. Y cualquier planificador que trabaje en una ciudad donde una gran proporción de edificios residenciales son de propiedad privada se topa rápidamente con ellos. En muchas ciudades, los sindicatos tienen mucho poder. Otro ejemplo son las organizaciones medioambientales como el Sierra Club o las sociedades conservacionistas locales. Los grandes propietarios, tanto terrenos como edificios sin desarrollar, también ejercen una cierta cantidad de poder, al igual que los empleadores locales. Las actividades de planificación del uso del suelo, inversión y construcción están estrechamente relacionadas. Por lo tanto, los empleados de la industria de la construcción, tanto gerentes como trabajadores comunes, son a menudo los principales actores en la toma de decisiones y la resolución de problemas controvertidos de planificación.
Además de que los ciudadanos participan en el proceso de planificación de forma individual o como representantes de grupos específicos, los propios planificadores organizan una cierta participación ciudadana; en parte para involucrar al público en la planificación, pero también porque a menudo es un requisito legal. La mayoría de los subsidios federales son para la construcción de carreteras, sistemas de agua y saneamiento, proyectos de desarrollo económico local y similares. asignados solo si se ha cumplido con anterioridad el requisito de participación ciudadana organizada. Tales requisitos no son una formalidad vacía. De hecho, se están implementando sin presiones externas, porque los planificadores y los funcionarios municipales son conscientes de que si se ignoran estos requisitos, el proyecto podría cerrarse por razones procesales estipuladas en la legislación que sanciona el incumplimiento de los requisitos federales de participación ciudadana.
Muchos planificadores terminan favorablemente con la idea de la participación ciudadana en el proceso de planificación, pero puede resultar frustrante. Un planificador que tiene una visión compartida de la ciudad puede desanimarse por la participación de los ciudadanos, que se centran principalmente en lo que está sucediendo en su área de origen y no están muy interesados en el “panorama general”. La experiencia de muchos planificadores muestra que los ciudadanos están ansiosos por participar en discusiones sobre temas relacionados con su hogar, pero generalmente es muy difícil involucrarlos en discusiones a mayor escala, como la planificación regional. En cierto modo, la visión de la gente local obedece a la regla de la perspectiva directa en la pintura: los objetos ubicados más cerca del espectador parecen mucho más grandes que los objetos del mismo tamaño en la distancia. Por lo tanto, como planificador con un interés activo en la participación cívica, puede desesperarse si su juicio profesional, quizás nacido de horas de estudio de una situación particular, se desvía porque contradice las opiniones de los ciudadanos (o políticos). Por supuesto, un economista, un analista de gestión o cualquier otro experto experimenta sentimientos similares al dar consejos en una situación política determinada.
Este es un hecho fundamental de la vida política: es más fácil movilizar al público para protestar que para expresar su apoyo. Por lo tanto, la situación a menudo se desarrolla de tal manera que hay grupos dispuestos a resistir el proceso, pero no hay un solo grupo que pueda contribuir. La oposición pública ha puesto fin a muchas de las iniciativas de los planificadores. Cualquier ciudadano tiene la oportunidad de expresar su opinión y, en este sentido, la participación ciudadana es democrática. Sin embargo, no siempre refleja la opinión pública tanto como parece a primera vista. Los movimientos cívicos y los grupos de influencia son espontáneos y pueden reflejar las opiniones de una proporción muy pequeña de la población, pero los gobiernos locales a menudo sucumben a la presión de una minoría ruidosa y unida. Cuando los propietarios adinerados pisotean las ideas de un joven planificador idealista sobre la construcción de viviendas asequibles en audiencias públicas, es probable que se vuelva más sabio y pesimista y, de ahora en adelante, tendrá sentimientos encontrados sobre los beneficios del llamado gobierno popular.
La persona más influyente en la configuración del área metropolitana de Nueva York fue sin duda Robert Moses. Su carrera se inició en los albores del siglo XX, mucho antes de la era de la participación ciudadana en el proceso de planificación. Era un maestro de la manipulación política brillante y hambriento de poder, que confiaba en su propia rectitud. En su juventud, también fue un idealista. Tenía la mayor parte de la responsabilidad de construir carreteras, construir puentes, crear parques, construir varias instalaciones municipales y destruir muchos edificios residenciales y pequeñas empresas para despejar el camino para sus proyectos. Tenía poco interés en lo que quería el público y se guiaba más por sus propias ideas sobre lo que se necesitaba. Evocó un deleite increíble y un odio ardiente. No es fácil evaluar su impacto en toda Nueva York y sus alrededores, porque es difícil siquiera imaginar lo que podrían ser si Moisés no estuviera allí. Todo eso se puede decir con cierto grado de certeza; en ese caso, se volverían completamente diferentes.
París en el siglo XIX tenía su propio Robert Moses llamado Baron Haussmann. Él también estaba hambriento de poder y era inquebrantablemente firme; y sus posibilidades también eran grandes. Camina por el centro turístico de París y es difícil de negar: está bellamente diseñado y puedes pasar tu tiempo libre allí. Pero, por supuesto, si fueras uno de los miles de parisinos pobres arrojados a las calles porque Haussmann barrió barrios enteros de la faz de la tierra para dar vida a sus ideas, pensarías en este hombre de manera muy diferente. Sea como fuere, a él no le importaba tu opinión y, probablemente, tu bienestar.
Pero independientemente de la opinión de los planificadores sobre la participación ciudadana (la experiencia del autor muestra que la mayoría de los planificadores son ambivalentes al respecto), este tema no puede pasarse por alto. Atrás quedaron los días en que los ciudadanos suspiraban: "¡Es imposible pelear con la alcaldía!" - y se resignó a lo inevitable. Los niveles de riqueza y educación de los ciudadanos han aumentado a lo largo de las décadas, tienen menos reverencia por las autoridades y probablemente son más escépticos del sistema. No tienen la intención de hacerse a un lado y sentarse. Los tiempos de Moisés y Osman han quedado atrás.
El planificador rara vez se encuentra con un consenso general sobre cualquier tema. A menudo existe la oportunidad de llegar a un compromiso y encontrar una posición que se adapte a la mayoría, pero muy rara vez todas las partes interesadas están dispuestas a ponerse de acuerdo sobre sus puntos de vista sobre un problema público. Cuando las propuestas se hacen en términos generales, a menudo obtienen más aprobación que cuando se describen en detalle. Por ejemplo, todos respaldamos un alto nivel de protección ambiental, pero cuando se trata de cerrar una planta en particular, rápidamente resulta que el bienestar ambiental para algunos trae desempleo para otros. La planificación, como la política, se trata en gran medida del arte del compromiso.
