En el Foro Urbano de Moscú de 2013, se presentó un gran estudio "Arqueología de la periferia", dedicado al desarrollo de la periferia de Moscú. Entre los materiales de la sección Política de la serie Superpark Library, se publicó un artículo preparado por Alexander Lozhkin que examina los principios de la planificación territorial multinivel moderna y la experiencia práctica en el desarrollo de un plan maestro estratégico y un plan general en Perm. Con el permiso del autor y los titulares de los derechos de autor, publicamos esta parte del estudio.
Entre los documentos de planificación territorial desarrollados de acuerdo con el Código de Urbanismo, los planes maestros de los distritos urbanos son los más importantes, ya que deben determinar las características del desarrollo de las ciudades más grandes que se están construyendo activamente en la actualidad. Debería, pero no definir. Casi todas las ciudades rusas con una población de más de 500 mil personas durante la década de 2000. planes maestros existentes desarrollados o actualizados. Sin embargo, no puedo nombrar ninguno de ellos donde los planes maestros realmente servirían como base real para construir planes estratégicos y programas de desarrollo específicos.
Esto se debe a varias razones:
Si en la época soviética la planificación general se llevó a cabo principalmente para determinar la ubicación de las fuerzas productivas, hoy esta tarea está ausente; los objetivos del desarrollo de planes maestros se definen, por regla general, de manera vaga. En la mayoría de los casos, planes maestros de la década de 2000. se desarrollaron como productos de demostración ficticios destinados a resolver el problema de su propia disponibilidad formal, como documentos, sin los cuales las autoridades se verían limitadas en el derecho a disponer de la tierra. En otros casos, los planes maestros se desarrollaron en interés del desarrollo del complejo de construcción y su objetivo principal (no siempre llamado) fue identificar sitios de inversión para el desarrollo residencial masivo. (Figura 1)
- La falta de fijación de metas (o fijación de metas unilateral) no permite definir correctamente las tareas de desarrollo, estrategias, secuencia (“roadmaps”) para la implementación de tareas.
- Los planes maestros no brindan una imagen equilibrada del desarrollo: las perspectivas de desarrollo propuestas no están vinculadas a las capacidades de la ciudad para la construcción de infraestructura social, de ingeniería y de transporte, y no están vinculadas al presupuesto de la ciudad ni a las inversiones reales. Por ejemplo, el Plan General de Novosibirsk (2007) contiene planes para la construcción en 2008-2030. más de 700 km de carreteras principales y más de 40 estaciones de metro, lo que es absolutamente irreal en términos de presupuestos existentes. Pero tales decisiones en términos de transporte predeterminan la posibilidad de un desarrollo de alta densidad de varios pisos de las áreas periféricas de la ciudad, que deberían ser atendidas por este transporte hipotético. Y estas "fantásticas" soluciones se están traduciendo en proyectos de planificación y proyectos de desarrollo, que inevitablemente conducirán a problemas de transporte irresolubles en un futuro próximo.
- La planificación "excesiva" conduce a una falta de planificación: el municipio se enfrenta constantemente a la elección de cuál de los objetos propuestos por el plan maestro es más importante para él.
- En los planes maestros, los horizontes de planificación son mixtos, no hay etapas, secuencia, prioridades. No hay separación entre la planificación a largo, mediano y corto plazo y el uso de instrumentos apropiados para cada nivel. Como regla general, un plan general se desarrolla por un período de 20 a 30 años, sin embargo, una discrepancia con las oportunidades presupuestarias y de inversión reales lleva al hecho de que las decisiones se establecen en la duración del plan general, cuya implementación es posible sólo en un futuro lejano. Al mismo tiempo, la infraestructura se planifica y construye hoy para tales soluciones "futuras". Por lo tanto, los ya limitados recursos presupuestarios y de inversión se gastan de manera ineficiente.
- Los desarrolladores tienen poca idea de los mecanismos modernos de gestión de la ciudad que existen en Rusia y no están familiarizados con las mejores prácticas de gestión del mundo.
- La ciudad está limitada en la capacidad de elegir la estrategia de su desarrollo, el diseñador del plan maestro, ya que su elección está limitada por el marco de la ley de contratación pública (94-FZ; desde 2014 - la Ley Federal del Estado Contract System), que presupone el precio y las condiciones de ejecución del contrato como principal criterio de selección …
- Al mismo tiempo, la ciudad, como cliente, generalmente no comprende bien lo que necesita del plan general y, por regla general, no puede elaborar una tarea de alta calidad. La relación entre el promotor y el municipio en la mayoría de los casos está rígidamente formalizada y el cliente tiene pocas oportunidades de influir en el proceso de diseño y el resultado.
- La ideología de la planificación urbana, profesada por la mayoría de los planificadores urbanos rusos en ejercicio, se basa en los que se tomaron prestados de Occidente en las décadas de 1950 y 1960. enfoques funcionalistas, expresados, en particular, en la Carta de Atenas, reconocidos hoy en el mundo como irremediablemente obsoletos.
- En los planes maestros (y los documentos de planificación urbana en Rusia en su conjunto), la elaboración legal y la comprensión del papel y el lugar de los instrumentos legales de regulación urbana son extremadamente débiles.
La legislación rusa no requiere el desarrollo obligatorio de documentos estratégicos para el desarrollo territorial. Sin embargo, la transición de un modelo de planificación territorial de ciudades de un solo nivel (plan maestro) a uno de dos niveles (plan maestro estratégico + plan maestro) parece inevitable si asumimos que el plan maestro debe pasar de ser un documento demostrativo ficticio o un documento que resuelve las tareas del negocio de la construcción en una herramienta de soluciones a problemas urbanos.
Por primera vez en Rusia, dicho modelo se implementó en el enlace Plan Maestro Estratégico - Plan General de Perm, desarrollado en 2008-2010 por la oficina holandesa KCAP y la Oficina municipal de proyectos urbanos de Perm. Tanto el plan maestro como el plan maestro son al mismo tiempo solo una parte de las extensas herramientas de planificación, regulación y gestión del desarrollo disponibles para el municipio (Fig. 2).
En el modelo de ordenamiento territorial de dos niveles, el Plan Maestro Estratégico (o Estrategia de Desarrollo Espacial) de la ciudad:
- determina las metas y objetivos de la política de planificación urbana en conjunto con la política socioeconómica de la ciudad;
- no es un proyecto, sino un pronóstico objetivo. El Plan Maestro Estratégico no es un documento de ordenamiento territorial, sino un acuerdo político;
- da una visión general de las direcciones de la transformación de la ciudad en un futuro bastante lejano;
- contiene metas para las transformaciones y estrategias y métodos para lograrlas;
- procede de recursos reales, no hipotéticos, de su implementación.
-
no reemplaza el plan maestro. El plan maestro (así como los estándares de diseño urbano, normativa de la PZZ, proyectos de planificación, programas objetivo, etc.) es una herramienta para la implementación del Plan Maestro Estratégico. El plan maestro detalla y aclara, de acuerdo con los recursos disponibles, las primeras 2-3 etapas de la implementación del plan maestro.
(Figura 3);
se puede ajustar después de completar cada una de las etapas de su implementación
El plan maestro estratégico puede presentarse alegóricamente como una visión de la ciudad futura en el horizonte de planificación que, en principio, somos capaces de ver. Es un conjunto de objetivos y hojas de ruta bastante idealizados para lograrlos. Naturalmente, tanto la visión de los objetivos como los mecanismos para alcanzarlos deben cambiar a medida que los abordamos.
El plan maestro en tal modelo se convierte en el plan de los primeros dos o tres pasos hacia la meta. El grado de elaboración de estos pasos debería ser diferente. La primera etapa (4-8 años) debe contener un conjunto de actividades específicas interrelacionadas, también vinculadas a la planificación presupuestaria a largo plazo. Es esta parte del plan general la que está sujeta a aprobación y las medidas prescritas en él se reflejan posteriormente en los planes de los órganos funcionales de la administración de la ciudad. La planificación a este nivel es predominantemente prescriptiva y requiere la creación de mecanismos de aplicación. La planificación de las etapas posteriores es mayoritariamente predictiva e indicativa, y su especificación se lleva a cabo al final de la implementación de la primera etapa. Así, el plan general de un documento desarrollado una vez cada 20-30 años, que define formalmente y rígidamente los planes para el desarrollo de la ciudad, pero de hecho ignorado, se convierte en un documento actualizado regularmente (cada 4-8 años) que es realmente ejecutable.
Fue de acuerdo con este modelo que se desarrolló el Plan General de Perm, en el que la duración de la primera etapa se determinó en 6 años, la segunda, de 7 a 12 años. La innovación del plan general de Perm fue el rechazo de la zonificación funcional en el espíritu de la Carta ateniense, cuando se establece la división del territorio de la ciudad en zonas públicas y comerciales, residenciales, industriales y de almacenamiento y recreativas. En el Plan General de Perm, en el mapa de zonificación funcional, se muestran los territorios de racionamiento estándar, para cada uno de los cuales se determinan los parámetros de desarrollo, vinculados mutuamente en un modelo paramétrico. Esto permite, si es necesario, evaluar las consecuencias de determinadas propuestas para el desarrollo de territorios o decisiones de gestión. Entonces, en septiembre de 2013, la Oficina de Proyectos Urbanos (A. V. Golovin) evaluó las propuestas de enmiendas al Plan General de Perm, incluidas las propuestas del Grupo PIK para el desarrollo del territorio del antiguo aeropuerto de Bakharevka. El análisis mostró que el desarrollo de este territorio implicará un aumento en las obligaciones del municipio para la construcción de infraestructura social y de transporte en 15 mil millones de rublos. Utilizando el modelo "tradicional" de planificación general, tal evaluación sería posible sólo después del desarrollo de un proyecto detallado de la planificación del territorio.
El modelo de planificación territorial de dos niveles no contradice la legislación vigente, sin embargo, en Perm, surgieron dudas sobre la legalidad del desarrollo del Plan Maestro Estratégico por parte del municipio. Si bien hoy el Código de Urbanismo estipula que los documentos de ordenamiento territorial deben elaborarse sobre la base de estrategias de desarrollo, estamos hablando de programas para el desarrollo socioeconómico de regiones y municipios, así como de estrategias de sectores individuales de la economía. Parece aconsejable incluir en esta lista (quizás como la base principal para la planificación general) y estrategias de desarrollo espacial para evitar enfoques formales de diseño y los problemas sobre los que escribí anteriormente.
Los materiales del Plan Maestro Estratégico de Perm están disponibles en el sitio web www.permgenplan.ru.
